《南方周末报》2007-04-19

《体彩丑闻显中国彩票运行积弊》
2007年04月19日 13:39 南方周末
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　　■编者按

　　1987年7月27日，在河北省石家庄市最大的礼堂——工人文化宫，社会主义中国的第一次摇奖仪式在这里举行。

　　从1987年至今，20年来，中国彩票从无到有，从只做“不争论”，发展到八百多亿元规模，却也走到一个历史的关节点：它以慈善和公益为目的，但近年来却“事故频发”；它亟需社会认同，却面临身份尚未合法化的尴尬；它迫切需要体制变革，却在部门利益争夺中陷入怪圈。近日，国家体育彩票管理中心原法定代表人、主持工作的副主任张伟华即将被提起公诉一事，更是引发社会各界广泛关注。

　　当然，没有人会忽视彩票业这20年来做出的巨大贡献：这20年通过发行彩票，中国共筹集公益金1219亿元。这笔巨资在发展民政福利、公共体育以及补充社保基金方面贡献良多。然而，只有解决这几年暴露出来的诸多问题，运行了20年的中国彩票业，才能迎来一场真正的变革。

　　个案

　　张伟华案：个人“私利”与部门“均沾”

　　曾经声称要维护中国彩票声誉的人，如今却走向另一面。

　　被捕半年之后，国家体育总局体育彩票管理中心原法定代表人、主持工作的副主任张伟华即将被北京检方提起公诉。本报记者从其律师处独家确认，检方指控的罪名包括“滥用职权”和“受贿”两项。

　　这是中国体育彩票最近几年内的第二次大“震动”。之前的2004年，在震惊全国的西安“宝马”体育彩票案中，曾“用人头担保体彩中心没有作假”的陕西省体育彩票管理中心原主任贾安庆，被同样以“受贿罪”和“滥用职权罪”判处有期徒刑13年。

　　其时，作为国家体彩中心新闻发言人的张伟华曾表示要消除该事件对彩票公信力的影响，打击腐败。然而两年过后，张本人却紧跟着落马，中国彩票弊案也从地方升级到体彩最高层。

　　与西安“宝马”案中体彩官员几近直接参与彩票诈骗不同的是，知情人说，张伟华案所涉及的除“与私企联手造假，造成彩票专项资金流失2341.26万元”外，更大的问题则是其领导下的国家体彩中心通过自建企业，内部联手违规套取国家彩票发行费用作为部门私利。

　　按照国家审计署列出的审计结果，这是一个利用彩票体制漏洞“公开”操作的行为，而这一行为在发生过程中无人监管。

　　张伟华的奇怪要求

　　2005年国家审计署对于国家体育总局的审计报告，是检方注意到张伟华案的开始。

　　2005年6月28日，国家审计署的审计报告直接以“彩票管理中心负责人”的称谓，指张伟华“与私企联手造假”，“指定所办公司将代理进口电脑彩票专用热敏纸业务，委托给不具有进出口经营权的私营企业，人为增加环节，转手高价采购，致使彩票发行费在2003年2月至2005年1月流失2341万元”。

　　热敏纸是印制电脑彩票的原料，在2003年，国家体育总局成立了北京中体彩印务技术有限公司（简称“中体印务”）负责彩票的印制。之前，美籍华人刘国生开办的“乐利达公司”一直为国家体彩中心印制彩票。

　　然而奇怪的是，“中体印务”在相当长的时间内并未印制彩票。该公司负责人、同时也是体彩中心处长的刘锋在2006年4月曾对刘国生抱怨说，张伟华不给这个由他自己一手推动创办的“中体印务”订单，使得自己无法开工。

　　刘国生说，此时的“中体印务”实际上成了一个“中转站”———该公司先购买印制电脑彩票的热敏纸，随后将纸提供给其他印刷厂加工，给对方加工费，最后将别人加工好的彩票卖给体彩中心。

　　但更奇怪的是，据刘锋说，按张伟华的要求，“中体印务”不能直接买纸而要经过一个中间商，本报记者获知，这是一个名为“××阳光”的公司。按照审计报告所说，张伟华是“委托给不具有进出口经营权的私营企业转手代理采购”———这意味着这个名为“××阳光”的公司要先从有进出口经营权的公司手中买纸张，然后再转手卖给“中体印务”。

　　一个虚增的环节，使“××阳光”无故获得了2341万元的利润，而这些费用要从体育彩票法定的发行费中出，造成发行费“流失”，张的“滥用职权”由此产生。

　　“滥用职权”和“受贿”？

　　如此明显的问题自然引起了检方的注意，相关人士称，最高检将对该问题的查处委托给了北京市检察院。

《中国青年报》的报道说，2006年上半年，张伟华被要求针对审计报告写材料。知情人说，张此时为审计报告上列的问题做了检讨，称是“错误领会了领导意图”，后来张曾一度被认为“无事”，体育总局已决定让其离开体彩中心，平调到其他部门。

　　然而到2006年8月上旬，张突然被检方带走。上述知情人说，张被抓前，检方只通知了体育总局监察局，同时被带走的还有“中体印务”的负责人刘锋，随后警方对张伟华家进行了搜查。

　　刘国生的“乐利达公司”因曾在2003年之前为体彩中心印制彩票，也成为检方调查对象。该公司原会计邵洁说，北京市检察院在8月24日给其下达了通知单，上面直接标明就“犯罪嫌疑人张伟华涉嫌滥用职权一案”对“乐利达公司”进行调查。

　　而在检察官手写给邵洁的一个条子中，则称张伟华和刘锋两人“滥用职权”，但不久刘锋被保释。

　　检察机关调取了“乐利达公司”多年的财务资料。“可以看出，检察院对我们之前购买热敏纸的价格很感兴趣。”邵洁说。这被认为是跟“××阳光”所提供的纸张价格进行对比。

　　邵洁说，2003年“乐利达公司”撤出彩票印刷行业后，曾积存了一批热敏纸，当时就是这个叫“××阳光”的公司购买了这批纸张，至于该公司是否又将这批纸张转手卖给了“中体印务”，则不得而知。

　　刘国生说，关于用纸问题他在1999年就曾碰到过一桩跟张伟华有关的“麻烦”，当时有一个名为邵富阳的人找到刘国生，“他自称是张伟华的同学，要求我们今后购买纸张必须通过他的公司，否则彩票业务就会做不下去。”

　　刘为此直接找到张伟华，张承认邵富阳是自己同学，但是否从邵富阳处买纸“和我没关系”。

　　张伟华的律师对本报记者证实，张案的主要问题在于增加购买热敏纸的中间商这一环节。但该律师说，增加“××阳光”这一中间商，并不是张伟华一个人的决策，“而且具体联系也不是他联系的”，由此不能指控张是“滥用职权”。但律师说，检察院并不认同上述说法。

　　接受本报记者采访的某体彩业人士曾在去年见到张伟华，张叹气说别人要自己拿出可证明上述说法的文字凭据，但自己没有。不过亦有知情人称，张所谓“领导意图”不过是欺骗。

　　事实上，整个环节中最无法解释的事实就是为什么要无端增加“××阳光”，使其获利。律师说检方对张伟华也有“受贿”的指控，但具体是否就是“××阳光”行贿，还不得而知。

　　张伟华曾对律师说“××阳光”曾送给自己一盒月饼，里面有一万美金，但后来张又把这些钱退了回去。而跟刘锋熟悉的知情人说，刘锋也曾说自己收到了“××阳光”装在土特产里的钱，后来也同样是退了回去。

　　因为检方尚未起诉，我们无法确知张案的具体细节。不过目前的结果是，刘锋获得保释，而张伟华则未能出来。

　　一个系统的“利益均沾”？

　　事实上，张伟华案具体涉及的只是其利用职权为中间商谋取私利，并让自己获得好处。而审计报告显示，张伟华领导下的体彩中心违规操作，内部联手将发行费变为部门利润的数额则更为庞大，且牵涉到了整个体彩系统。

　　2003年前后，除上述“中体印务”外，体育总局还成立了中体彩科技发展有限公司（简称“中体科技”）负责彩票软件研发———按规定，体育彩票是由国家体彩中心统一印制，软件也是统一编制，这笔费用都算在体育彩票的发行费用中。

　　根据财政部的规定，中国彩票金额做如下分配：50％作为奖金返还给彩民，35％作为公益金上交财政部，15％为发行费用，其中国家体彩中心提取3％（后来降到2％）用于彩票的印制等费用。

　　彩票发行遵照“降低发行费用，增加彩票公益金”的精神，其发行经费缴入财政专户，按照“收支两条线”原则进行管理。“如果国家体彩中心没有花完自己提取的发行费，剩余部分要上交财政专户。”接受本报采访的彩票业内人士说。显然体彩中心不太乐意上交这些结余资金。

　　2003年前后，在换掉之前的供货商后，“中体印务”和“中体科技”成为了彩票技术和印刷品的提供者，而“中体印务”和“中体科技”的股东分别是体育总局下属的几家单位，董事长则是体彩中心人员。换句话说，此时供货商和购买者已是一家，体彩中心买彩票不过是从“左手倒到右手”。

　　本报曾联系国家体彩中心采访，但被该中心婉拒。

　　审计报告显示，体彩中心按规定提取的发行费，除留下0.2％作为彩票管理中心基本费用，其余全部拨付给两公司运作。2003年和2004年，体育彩票管理中心共付给两公司彩票发行费9.69亿元，但支付的发行费用超过实际需要，扣除全部成本费用，两公司获利高达5.58亿元。

　　“体彩中心下属的公司虚增热敏纸价格，然后体彩中心自己又同意用这一价格购买，上下联手把本来应该结余上交的发行费变成了两个公司的合法利润，留在本系统内部。”上述业内人士说。

　　由此产生的怪事是，2003年和2004年，虽然没有开工，但是刘锋所在的“中体印务”净利润分别为8551.84万元和1.2亿元。

　　之前的相关报道说，2003年12月，在“中体科技”成立周年之际，体彩中心减持股份至36％，将另外30％的股份转让给全国30个省、自治区、直辖市体育局的指定机构，每省受让1％的股份。

接受本报采访的知情人说，给地方股份，是因为各省份对国家体彩中心之前收取3％的发行费不满，国家体彩中心通过这一方式再返还给地方一部分费用。由此，整个系统都在这种公开的操作下“利益均沾”。

　　而国家体彩中心经体育总局批准后，让中体彩科技发展有限公司支出1.3亿元购买一栋综合楼，另外两公司提取个人奖酬金1.31亿元———这是一个惊人的奖酬数目。

　　不过这一结果最终并未发生：国家体育总局后来对审计报告的回复函称，关于公司奖酬金问题，彩票中心已责成所属两公司在编制2005年预算时，剔除审计决定前实际发生部分，将未发放的奖酬金129049966.74元作为重大调整事项，调增两公司2005年期初未分配利润。

　　体制

　　利益纠葛下的中国彩票业

　　利益主体的讨价还价

　　为什么近几年中国彩票业新闻不断？

　　20年前，中国发行彩票以“公益”为初衷起步，20年后，彩票业形成种种积弊，各方利益协调已成难题，不同利益和体制弊端相互纠缠，造就了中国彩票业的诸多隐患。

　　按规定，彩票发行收入的50％应作为奖金返给彩民，剩下的35％作为公益金上交财政，最后的15％作为发行费用，由各发行单位分配。大家争得最凶的是这个“15％”。

　　在这条利益链上，中央一级基本属于“旱涝保收”，以体彩为例，国家体彩中心固定提取2％作为发行费，剩下的13％由各地方分配。

　　但在地方，又形成了新的讨价还价局面，分配机制更为复杂。某省原体彩中心一位主任解释了通常的分配方式，市跟省会有一个“讨价”阶段，穷市拿到的比率要高，“比如12％”，但省里总会给自己留下相应固定提取比率。商定比率后，市里大多数会找承销商，“一种是给承销商10％的比率，自己留2％；一种是给7％的比率，但是承销商卖得好我给你奖励；另外一种是12％全部被承销商拿走，卖的好，承销商给市体彩中心一定赞助。”

　　找“承销商”的销售方式一般在所谓“大奖组”的销售中应用，就是集中销售即开型彩票。而体彩中心承包出去的目的则是为了转嫁风险———集中销售，前期宣传花费颇大而一旦销售成绩不佳，比如赶上下大雨，无法销售，前期投资无法收回就有赔钱危险。

　　如此状况下，企业甚至要承担一张也销售不出去的风险，在不能稳赚时，作弊成了一种选择久而久之就成惯例。西安宝马案中的承销商就是类似问题。

　　事实上，承销商违规获利方法很多，通行的则是让供货商提高报价，“这个东西值5块钱，你跟我说值8块，我就跟上面体彩中心报8块，多的3块钱你要给我回扣。”上述某省体彩中心原主任说。

　　如此状况下，少数地方彩票中心和承销商往往有利益关系，所以在过去几年的彩票弊案中，承销商和地方彩票中心人员大多共同被揪出。

　　自西安宝马案发，财政部从2004年5月15日起，在全国范围内暂停集中销售即开型彩票。

　　没有了“旱涝保收”的“大奖组”承销商之后，市级彩票中心经营风险加大，宁波市2006年的一份报告说，2005年该市福利彩票发行中心电脑型彩票发行费收入提取比例为4.5％，上交中央和省3.5％，而体育彩票仅为1.2％，上交中央和省则为7.8％。

　　该市福利彩票发行中心发行费收入全年亏损93万元，体育彩票管理中心全年亏损82万元，“彩票发行机构经营风险已开始显现”。

　　复杂的管理，薄弱的监督

　　与上述错综复杂的利益分配机制类似的，是彩票业管理体制。

　　福利彩票管理权主要在省一级，各省份自己安装独立的电脑系统，有各自的印刷厂印制彩票，国家福彩中心不过是一个名义上的共同领导。如此造成的弊端是，如果国家福彩中心想检查某省份的彩票销售情况，就相对困难。

　　更复杂的是省之下的管理体制，比如广西，在全区设立了四个管理站，分片管理下面的几个市，但这四个点只管电脑彩票，即开型彩票又是三级管理。福建每个市都有管理站管电脑票，同时又有市福彩中心管即开票。条块交错，监管自然困难。

　　正是因为看到了福彩的体制弊端，体彩一开始就强调“集权”。国家体彩中心和下面各省级体彩中心关系密切，且半独立于各地体育局。国家体彩中心除了建立统一的电脑系统外，还掌控彩票的印刷权力。“国家体彩中心可以随时通过电脑系统监控地方体彩中心的数据，由此防止地方对中央的‘不透明’”。刘国生说。

　　然而，由此造成的弊端是权限高度集中，虽然省级作弊空间小，但国家体彩中心却因要为各地统一提供彩票和电脑系统。业内人士说，统一印制彩票为国家体彩中心提供了建厂“自肥”的客观条件，而2％的高提取率为其提供了截留剩余发行费的利润空间。

　　此外，无论福彩还是体彩，玩法异常多样，“每个省都可以自己推出新玩法，然后以国家福彩中心或者体彩中心的名义推出销售，跟土特产一样。”《公益时报·中华彩票》编辑部主任宫微说。

　　与彩票复杂体制对应的，是相对薄弱的监管。

　　按规定，彩票监管由财政部综合司彩票处负责，“一个处级单位怎么监管国家体彩中心和福彩中心两个正司级的事业单位？而且它也没什么监管手段。”中国社科院工业经济研究所研究员朱彤说。

　　这位研究员还认为，“行政部门监管行政部门”模式的作用有限，而在省市一级财政部门中，几乎没有专门的彩票监管机构，连“行政部门监管行政部门”都达不到，“与其说财政部在行使监管职能，不如说民政和体育部门在自我监管。”

作为“主管部门”，民政和体育部门，“他们想的是如何扩大市场，监管自然放在产业发展的后面。”

　　而令人无奈的是，公证———这一外在的法律约束，在西安宝马案中已被证明，作用不大———他们往往只是对开奖的某个环节进行公证，而对整个过程和结果，无法公证。

　　双寡头竞争的弊病

　　除了监管和管理上的“麻烦外”，福彩和体彩之间的纠葛也值得关注。

　　这种竞争从一开始就是在高度行政垄断下进行的，上述某省体彩中心原主任说，两家彩票之间曾一度关系紧张，之前搞“大奖组”时，福彩往往能占据闹市中心，而体彩则没有好的销售场地，“主管民政的领导往往比主管体育的领导要‘核心’”。

　　他还揭示，这种带有行政背景的寡头竞争的一个结果是，一旦出现作弊，只能更换相关负责人，却不能判罚机构出局。因此，其上级主管部门就不会真正用心监督，“对上面来说，出事的结果只是换个人干活”。

　　但作为事业单位的福彩中心和体彩中心，实际上是在进行企业化运作。两家在发行市场上的竞争却日趋激烈和同质化。

　　原国家福彩中心的一位资深人士也认为，两家彩票竞争发行不合理。他说，竞争应该在销售环节，“国外的彩票销售都是社会化的，你能卖，他能卖，这样就能降低发行成本，筹集的钱就多”，而不是在发行环节竞争。

　　上述资深人士说，“福彩和体彩的玩法几乎同质，惟一不同的是足彩。”“不怪两个发行部门，怪监管部门，比如这边报了一个3D，那边又批一个同类型的排列三。”他认为，两种彩票完全可以区别开来，体育彩票可以搞更多竞技性游戏。

　　体彩曾在一年内推出五六种玩法，而2004年的一种玩法因为推出过急，规则没设计好，“几期下来体彩赔了4000万。”上述原省体彩中心主任说。

　　“频繁推出新玩法会伤害市场，过去的玩法还没衰退，新的玩法又推出来了，就加速了前一个产品的衰退期，并且刺激彩民的赌博心理。”

　　竞争带来的另一个结果是重复建设。电脑彩票成本高昂，而为了竞争，福彩体彩两家竞相布点，也无形增加了发行成本。

　　上述原国家福彩中心资深人士还透露，在2000年之后，随着竞争的白热化，弊案也多了起来。“体育搞承包，福利就心痒痒，”他说，“没出现宝马案这样的大案是福彩运气好，陕西体彩的那个人黑过头了。宝马案是必然结果，不是偶然现象。”

　　而朱彤最担心的，是两家彩票竞争的趋势只能是各自玩法的赌性越来越重，由此所带来的社会问题，“有些人说我们应该跟地下六合彩去争，可是他想过没有，地下六合彩带来的负面效果？”

　　多部门搅动公益金分配

　　一些人士认为，体彩和福彩有强烈的“部门彩票”色彩，应该合并为“国家彩票”，他们希望能对彩票业立法。但另外的一些人则说，在没有更好的方案前，立法反而会造成更大的部门利益。

　　实际上，关于立法的争论已经超出了民政和体育系统。之前，中国彩票公益金的分配使用由财政部监管、调剂，有十个部委分配公益金收入，除民政部、国家体育总局两部门占据公益金的50％外，其他的一半由财政部向助学、残疾、环保、社保及2008年奥运会等八大领域分配。

　　一段时间内，各主管部门纷纷要求扩大自己的公益金分配额度，教育、建设等众多部委也提出要从彩票收入中分一部分。

　　2006年，新的公益金分配格局确定，中央与地方平分彩票公益金。在中央的收益中，在社会保障基金、专项公益金、民政部和国家体育总局之间，按60％、30％、5％和5％的比例分配。这也意味着，中央将有更多的公益金用于民政和体育以外的专项公益事业。

　　但一个尴尬的事实是，由财政部主持的起草立法又进入一个怪圈。“财政部理所当然认为自己是主管单位，但民政和体育部门认为财政部只是监管单位，国务院对财政部的授权不明确，有歧义，一字之差问题很大。”北京大学中国公益彩票研究所所长沈明明认为，摆平部门利益是条例要面对的问题。

　　上述资深人士说，是按计划经济还是市场经济的观念进行改革，是其中的关键。“无论是央行管还是财政部管，都是倒退，比双轨制还不如。”

　　在市场条件下，政府应该管，但不是当婆婆，他说，“我找工商要出生证，拿到了就开业，偷税了税务来，乱建房子土地局来管。”

　　“政府其实没有必要从概念上界定彩票和赌博的区别，”这位资深人士称，只要是政府允许的博彩游戏就是合法的，不允许的就是非法赌博，“就像香港，港府禁止赌博，但是赛马和彩票例外。”

　　具体而言，沈明明认为，既然是开个口子，那么中央也可以把权力收回来，明确了这点，那么一切操作都有现成的经验，那就是政企分离，走产业化道路———国家管，社会办。国家可以组建一个彩票总公司，任务就是筹钱，各个部门就等着分钱好了。“这个时候跟卖彩票的没关系了，顶多是你希望我多筹钱，多分点蛋糕，都希望我廉洁不出事。”

　　作为监管部门，该管什么？上述资深人士认为，一是设定和公布规则，不能由彩票组织公布；二是确立行业标准和规范，不符合标准不能上市。

　　国务院发展研究中心研究员钱平凡还认为，垄断行业不应该由一个政府部门来管，而是应该由有关部门组成监管委员会，就像电监会、银监会，“否则被收买了怎么办？”

流变

　　中国彩票蹒跚年

　　“偷生”的福彩？

　　民政部原部长崔乃夫是福利彩票的最早倡议者。1982年3月起上任的这位民政部部长面临艰巨任务：以1985年为例，全国有1.5亿安抚和救济对象，成灾人口3.16亿，残疾人口近5000万。而这一年，能用于社会福利方面的财政只有4亿元。

　　1984年，一位海外华人给愁于找钱的崔乃夫出了三个点子：赛马，高级酒店增加附加税，搞彩票。

　　从理论上较为可行的“搞彩票”在当时仍非常敏感。在1949年后，“黄赌毒”作为旧社会的“洪水猛兽”遭到禁止，彩票也不例外。

　　1986年4月，在三峡随同考察的崔乃夫，借机向当时的国务院主要领导陈述自己的困难和想法。建议顺利获得默许。有备而来的崔乃夫之前已展开调研，民政部的报告很快就送到国务院主要领导案头，还有聋哑协会从苏联和东欧国家带回来的彩票实物作为强有力的佐证。1987年初，最高层为发行彩票亮了绿灯。

　　据刘国生回忆，第一次与崔乃夫见面时，对方问他，大英百科全书对“彩票”的定义是什么？刘说：没查过，不知道。崔乃夫说：我查了，大英百科全书上说彩票是赌博的一种。

　　彩票的负面影响是决策者们最大的顾虑，崔乃夫也强调“有奖募捐”有利有弊，弊在于可能助长投机心理，变成赌博。中南海还专门向民主党派和无党派人士吹风。最后的定调是：只限社会福利，仅批民政一家。

　　1987年7月27日，在河北省石家庄市最大的礼堂———工人文化宫，1949年以后的第一次摇奖仪式在这里举行。在10个试点省市的火车站、公共汽车站，背着流行军绿挎包的销售人员到处兜售彩票。

　　出自造币厂的第一张彩票图案类似人民币，面值1块钱，有一个很长的名称，叫“中国社会福利有奖募捐券”，一位中国福彩界资深人士说，出国访问时，外国人不明白“为啥募捐还要有奖”，问到底是慈善组织还是博彩机构。“他们不懂，这是东方的智慧。”

　　这个拗口的名字，1993年更名为“中国福利奖券”，1995年起定名为“中国福利彩票”。

　　“超生”的体彩？

　　1987年至1989年，社会上对彩票反映冷淡。这三年里，彩票销售分别为0.17亿元、3.7亿元和3.8亿元，人均购票不足4毛钱。国家行政学院经济学教研部张占斌博士称之为中国彩票的“试验期”。但在1990年，彩票的筹资功能开始显示，这一年彩票销售比上年翻了一倍。

　　与此同时，由于北京举办亚运会，1988年国务院批准国家体委发行“第十一届亚洲运动会集资奖券”，此后，体育部门又陆续获批发行民运会、城运会、农运会、东亚运动会奖券，但均属于“一事一批”。

　　据原福彩中心一位高层透露，国家体委曾专门找过民政部，请求支持发行亚运会专项彩票，但遭到拒绝。理由是：办亚运会不符合福利彩票“扶老、助残、救孤、济困”的宗旨。

　　为了突破“一事一批”的限制，国家体委从1990年到1993年开始积极争取彩票发行政策，1992年成立“国家体委体育彩票筹备组”，这让福利彩票感受到强烈危机。

　　“开始时还受到民政部的打压，但是到了邓小平南巡讲话发表后，形势急转直下。”刘国生说。

　　当年，江苏省体委派人找到了刘国生，向这个商人借了1000万后，率先在宜兴卖起了彩票。

　　自亚运会奖券发行成功，许多省市体委纷纷要求发行彩票。“觉得彩票这个东西好像很能筹集到资金。”原江苏体彩中心主任陈柏说。

　　而福建、江苏和河北等地亦由地方自行批准，相继成立了募捐办、奖券办，“就像地税一样，属于地方粮票”。

　　地方擅自发行彩票的活动让体彩的诞生增加了现实依据。1992年，国家体委起草《关于建立全国统一的体育彩票发行制度的请示》呈报国务院。

　　1994年4月，中国体育彩票管理中心终于成立，两家并立的格局由此形成。“这应该归功于当时国家体委的领导。”刘国生说。

　　衍生的私彩？

　　最开始，彩票销售成绩并不理想。“没有固定开奖时间，老不开奖，等卖完才能开。奖项也不大，最多几千块钱。”刘国生说。

　　但在1992年，形势发生了变化。开始兴起的大奖组即开型彩票，打开了彩票销售的新格局。北京牛街的福彩销售点经常被挤得水泄不通，这一年，福彩的销售收入突破十亿关口。但之后两年增长缓慢。

　　1993年和1994年，彩票在全国呈泛滥之势。除了地方政府擅自发行彩票外，赛马也悄然入境。广州、北京已经开赛，更多的地方准备兴建马场。外商外资亦以各种形式介入，其兴趣首先在“乐透型”彩票，1994年上半年南中国开始兴起“六合彩热”。

　　北京大学中国公益彩票研究所所长沈明明甚至认为，中国私彩是跟公彩共生的，“因为口子放开后，人们的需求产生，不去满足的话，当然有人去做啊，地下私彩就出现了。”

　　邻近香港的深圳市福彩中心1993年首次推出自选号码的福彩，类似香港六合彩，创造日销千万佳绩，但第二年即被叫停。人民银行认为，“技术条件不具备，社会心理不成熟”。

　　彩票由此进入整顿期。国务院下发了“两个通知”，禁了六合彩和万字票。

　　政府还要面对更严峻的犯罪问题。中办和国办为此曾专门下文要求“以免影响社会稳定”。

两家争夺

　　福彩和体彩，不仅要面对共同的“敌人”私彩，双方的竞争也开始白热化。两者的同质竞争也为业内人所诟病，“除了足彩是体彩独有的之外”。

　　《公益时报·中华彩票》编辑部主任宫微说，这只能导致两败俱伤。

　　1997年8月，民政部专门向中央领导报送了《关于彩票管理体制有关问题的报告》。它主张的体制可概括为：国务院直接领导，民政部门具体承办，有关部门实施监督。

　　体育产业化的进程，使得发行体彩的必要性开始遭到质疑。上述福彩资深人士认为，福彩是“雪中送炭”，而体彩是“锦上添花”。

　　为安抚体彩，民政部的意见是，将原发行的体育彩票纳入社会福利彩票体系，统一组织发行，在筹集的福利金中划一块给体育使用。

　　据悉，中央领导一度同意了民政部的意见。

　　“大家都认为体育彩票被枪毙已成定局。”刘国生透露，当时国家体委领导焦急如焚，但在当年“十五大”之后，情况又发生了逆转。

　　第二年，中国发生了历史罕见的洪涝灾害，国家发行50亿元赈灾彩票。在此期间，其他彩票品种为其让道。舆论认为，这是中国从“部门彩票”迈向“国家彩票”的开端。

　　统一发行机构只发行一种彩票的建议虽没有得到实现，但部分改革已进行。2000年以后，财政部接替央行行使监管权，彩票基金划入财政部预算外资金专户，实行“收支两条线”。

　　2001年起，原本仅用于本部门的公益金分配出现变化。超过彩票公益金基数的部分，80％上缴中央财政。这部分钱主要用于补充全国社保基金。基数内的公益金，由民政和体育部门内部支配。

　　去年，财政部更是对2005年以后的彩票公益金分配作出重大调整：50％的彩票公益金上交中央———其中的60％补充国家社会保障基金，30％是专项公益金，而民政部和国家体育总局各占5％。

　　“多事之秋”

　　从1987年至2006年，我国累计筹集彩票公益金1219亿元。这些公益金，按照国务院的规定，主要用于八个方面的公益事业：民政福利事业，公共体育事业，青少年学生校外活动场所建设，2008年北京奥运会，红十字事业，残疾人事业，补助医疗救助基金和补充全国社会保障基金。

　　国务院发展研究中心研究员钱平凡认为，彩票兼有博彩和慈善的性质，但应该强调它的慈善作用。沈明明说，彩票发行的最初目的，就是为了筹钱。

　　如何管好钱、取信于民，彩票的首倡者崔乃夫就曾表态，发行部门要“手脚干净”，“准备随时接受检查‘卫生’”。

　　2004年对于中国彩票而言是“多事之秋”，先是福彩中心双色球被指涉嫌造假，涉案值4448万元的国内第一大案“彩世塔”案被媒体披露，爬上广告牌的陕西小伙子刘亮又揭开西安宝马案内幕。以政府信誉作担保的彩票遭遇信任危机。

　　这一年，审计署进驻国家体育总局，谁也没想到，此举会引发更大的风暴。

　　在2005年公布的审计报告中，体彩中心被查出诸多问题，2006年，被点到的“体育彩票管理中心负责人”张伟华因此被移送法办。而这一年的审计报告中，体彩又被查出新问题，而福彩中心的5500万元资产被指面临风险。

　　其实，早在1997年和1998年，审计署就两度披露福彩福利金沉淀过多的问题，当时的民政部部长多吉才让就指出，问题的关键不是不缺钱，而是“各位民政厅（局）长老想把这些钱攒起来办点‘大事’”，这样做，资金就有被挪用挤占的风险。

　　审计报告曾披露，中国红十字会下属单位将财政部拨付的用于检测项目的彩票公益金63.31万元用来购置小轿车、旅行车，列支办公用房租金等。

　　立法“难产”

　　因为存在一些隐患，彩票立法的呼声一直不绝于耳。

　　上海市体彩中心一位人士透露，最新一稿《彩票管理条例》去年底出炉，正处于内部讨论阶段。这样的消息已经很难令人振奋。近几年，媒体多次错误预测这个中国第一部彩票法规出台。

　　据了解，《彩票管理条例》早于1993年初即开始起草。沈明明2003年开始关注《彩票管理条例》，在他的印象中，“一稿接一稿”，年年列入国务院立法计划，但总不能达成一致。“每一稿都给国务院法制办，但法制办始终都没正式接手。只有接手后，法制办会进一步做调研征求意见。大概现在连这一步还没完成。”

　　上述福彩资深人士说：“我们现在是部门在表决，部门都有利益，财政部、民政部、体育总局都是有利益的，怎么能讨论清楚呢？”

　　沈明明说，“关键是上面怎么看，没任何表态很难办。高层有了决策后，立法只是技术问题。”

　　或许，只有在彩票得以正式立法之后，已经运行了20年的中国彩票业，才能迎来一场真正的变革。（杨静对本文亦有贡献。部分资料参考张占斌《博彩业与政府选择》，特此致谢）